全國(guó)自然保護(hù)地整合優(yōu)化調(diào)整情況日前完成為期多日的公示。根據(jù)公示，全國(guó)自然保護(hù)地由現(xiàn)有的9240處，整合優(yōu)化為6736處，2500多處自然保護(hù)地被撤并。

對(duì)于自然保護(hù)地整合優(yōu)化，一些地方和自然保護(hù)地管理部門(mén)持歡迎態(tài)度。而另一些地方特別是自然保護(hù)地管理單位則憂慮重重，擔(dān)心沒(méi)有了這個(gè)“鐵帽子”，保護(hù)地難以守住。

“原來(lái)的保護(hù)地劃得太大，把不該劃的也劃進(jìn)去了，限制了發(fā)展?！霸颇鲜×謽I(yè)部門(mén)一位負(fù)責(zé)人表示：“自然保護(hù)地整合優(yōu)化是好事，有助于化解多年存在的矛盾與沖突?！?/p>

連日來(lái)，國(guó)內(nèi)首家民營(yíng)國(guó)家森林公園——觀音山國(guó)家森林公園的相關(guān)人員就在四處奔走，爭(zhēng)取保留“國(guó)家級(jí)”這塊牌子。

在廣東省“不再保留的自然保護(hù)地”名單中，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地有1處，為廣東觀音山國(guó)家森林公園，其余均為市縣級(jí)自然保護(hù)地。觀音山國(guó)家森林公園于2005年經(jīng)原國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)設(shè)立，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展積累了很多歷史遺留問(wèn)題。廣東省被撤銷(xiāo)的云浮新興龍?zhí)逗h級(jí)濕地公園、湛江遂溪螺崗嶺市級(jí)森林公園、佛山順德陳村縣級(jí)森林公園等也存在各種各樣問(wèn)題。

在11月2日召開(kāi)的“第八十六屆經(jīng)濟(jì)法律學(xué)術(shù)會(huì)議·自然保護(hù)地問(wèn)題專(zhuān)家論證會(huì)”上，專(zhuān)家們表示，撤銷(xiāo)廣東觀音山國(guó)家森林公園自然保護(hù)地的行政行為存在程序違法、實(shí)體違法的問(wèn)題。建議有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查、聽(tīng)證，將廣東觀音山國(guó)家森林公園納入國(guó)家自然保護(hù)地名單。

《廣東觀音山國(guó)家森林公園“自然保護(hù)地”問(wèn)題專(zhuān)家意見(jiàn)書(shū)》全文如下：

特別聲明：

本《專(zhuān)家意見(jiàn)書(shū)》系根據(jù)委托方提供的證據(jù)信息及論證日期之前的法律規(guī)范而做出的學(xué)理判斷，僅供委托方及有關(guān)機(jī)關(guān)參考；本《專(zhuān)家意見(jiàn)書(shū)》僅在假定委托方本次提供的證據(jù)材料完整、真實(shí)的前提下得出結(jié)論。

2024年11月2日

一、論證委托方：東莞市觀音山森林公園開(kāi)發(fā)有限公司

二、論證專(zhuān)家

湛中樂(lè)，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政立法研究組專(zhuān)家。

王燦發(fā)，中國(guó)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任，中國(guó)政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地主任，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)前副會(huì)長(zhǎng)，最高人民法院環(huán)境資源審判咨詢專(zhuān)家，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境損害鑒定評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)副主任。

王友昌，教授級(jí)高級(jí)工程師，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)能源環(huán)境專(zhuān)業(yè)委員會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，原煤炭工業(yè)部地方局局長(zhǎng)、貿(mào)易局黨委書(shū)記。

晏智杰，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院原院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心理事長(zhǎng)。

張曙光，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院教授、博士生導(dǎo)師。

王占陽(yáng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特約研究員，中國(guó)改革20人論壇成員。

劉曉華，北京大學(xué)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心副理事長(zhǎng)。

三、廣東觀音山國(guó)家森林公園簡(jiǎn)介及面臨的主要問(wèn)題

(一)公園簡(jiǎn)介

廣東觀音山國(guó)家森林公園全稱(chēng)為東莞市觀音山森林公園開(kāi)發(fā)有限公司，法定代表人黃淦波。1999年11月30日，黃淦波與石新社區(qū)(原石新村委會(huì))簽訂了《東莞觀音山森林公園聯(lián)合開(kāi)發(fā)合同書(shū)》，面積約10000畝。2000年12月21日經(jīng)東莞市人民政府“東府辦復(fù)[2000]458號(hào)”文件批準(zhǔn)，成立東莞市觀音山森林公園(以下簡(jiǎn)稱(chēng)觀音山公園)，占地面積約26000畝(含石新社區(qū)、金河社區(qū)、官倉(cāng)社區(qū)、樟洋社區(qū))。2005年12月23日經(jīng)原國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)，觀音山公園升格為廣東觀音山國(guó)家森林公園。廣東觀音山國(guó)家森林公園以其豐富的珍稀動(dòng)植物資源吸引了眾多游客和科研人員的關(guān)注，成為一個(gè)集生態(tài)保護(hù)、文旅科研于一體的理想自然保護(hù)地。

以上這些成就的取得，正是因?yàn)?5年來(lái)觀音山公園管理人員的上下同心、艱苦拼搏、不懈追求的結(jié)果，更與國(guó)家林業(yè)管理部門(mén)的大力支持密不可分。正是這樣，觀音山國(guó)家森林公園陸續(xù)榮獲“廣東省森林生態(tài)旅游示范基地”“聯(lián)合國(guó)國(guó)際生態(tài)安全旅游示范基地”等稱(chēng)號(hào)，為國(guó)家和廣東及東莞贏得了榮譽(yù)。公園方通過(guò)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展文化旅游，已經(jīng)向政府納稅超過(guò)1億元，有效減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，激活了地方經(jīng)濟(jì)，為當(dāng)?shù)胤睒s發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

(二)面臨的主要問(wèn)題

查詢2024年10月15日國(guó)家林業(yè)和草原局、自然資源部的官網(wǎng)《關(guān)于全國(guó)自然保護(hù)地整合優(yōu)化調(diào)整情況的公示》：廣東觀音山國(guó)家森林公園已被公示擬撤銷(xiāo)國(guó)家自然保護(hù)地資質(zhì)。廣東觀音山國(guó)家森林公園是東莞市唯一擬被撤銷(xiāo)“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地”資質(zhì)的國(guó)家森林公園。但從2024年10月25日起，國(guó)家林業(yè)和草原局、自然資源部的此次公示網(wǎng)頁(yè)顯示“404”，內(nèi)容無(wú)法找到，也許是公示期已過(guò)，不再顯示。

四、專(zhuān)家意見(jiàn)

針對(duì)公示撤銷(xiāo)廣東觀音山國(guó)家森林公園自然保護(hù)地的行政行為：

(一)該行政行為存在諸多的程序違法

公示是怎么做出來(lái)的？撤銷(xiāo)的依據(jù)是什么？誰(shuí)申請(qǐng)的？誰(shuí)論證的？有沒(méi)有利害相關(guān)方參加？有沒(méi)有征求當(dāng)事人的意見(jiàn)？如果只是根據(jù)省市“上報(bào)”的意見(jiàn)，聽(tīng)取匯報(bào)，而沒(méi)有調(diào)查，沒(méi)有聽(tīng)證，甚至對(duì)于涉事企業(yè)也沒(méi)有通知；由于國(guó)家公示所涉及的利益方較多、信息量較大，按規(guī)定公示期不得少于10天，而5天的公示期顯然不符合規(guī)定。那么，根據(jù)《行政復(fù)議法》《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，以上皆存在程序違法的問(wèn)題。

建議當(dāng)事人申請(qǐng)信息公開(kāi)。從下往上匯報(bào)的“四至不清”，其責(zé)任在地方政府，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任勘定“四至”，提供紅線坐標(biāo)，履行法定責(zé)任；東莞市林業(yè)局應(yīng)協(xié)助完成規(guī)劃編修，不能完成規(guī)劃編修的責(zé)任完全在地方政府。地方政府應(yīng)當(dāng)依法而行，不能不作為、亂作為。

(二)存在實(shí)體方面嚴(yán)重的行政違法問(wèn)題，必須追究違反者的法律責(zé)任

公示撤銷(xiāo)廣東觀音山國(guó)家森林公園自然保護(hù)地的行政行為違反《行政許可法》第五條：設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正、非歧視的原則。第八條：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。第四十六條：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。第四十七條：行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽(tīng)證。

《公示》還違反了《物權(quán)法》，侵犯了企業(yè)的合法權(quán)益，特別是違反了《物權(quán)法》第三條：國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！豆尽凡](méi)有考慮到觀音山的特殊性，即觀音山公園是全國(guó)首家由民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)家級(jí)森林公園，屬于民營(yíng)企業(yè)辦國(guó)家級(jí)公益事業(yè)的重大嘗試；而此次擬撤銷(xiāo)廣東觀音山國(guó)家森林公園自然保護(hù)地，顯然不是因?yàn)椤皼](méi)有保護(hù)價(jià)值”，而是出于對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視。

《公示》違反了一批國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，如違反2019年頒布、2020年實(shí)施的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，2017年修改的《政府信息公開(kāi)條例》，2004年《全面推進(jìn)依法行政的決定》，2010年到2020年以及2020年到2025年的《法治政府實(shí)施綱要》，2008年的《關(guān)于市縣政府依法行政的決定》。

《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定“(四)按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線”，而觀音山國(guó)家森林公園最顯著的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)就是，“公園內(nèi)繁衍著包括國(guó)家一級(jí)保護(hù)植物金茶花、恐龍時(shí)代的物種蘇鐵蕨、瀕危植物白桂木、野茶樹(shù)和野生龍眼等近千種野生植物和包括昆蟲(chóng)、野兔、鼠、蛇、麻雀、鷹等300多種野生動(dòng)物，這些得天獨(dú)厚的生態(tài)環(huán)境為公園生物多樣性提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)”。顯而易見(jiàn)，撤銷(xiāo)觀音山國(guó)家自然保護(hù)地資質(zhì)這一具體行政行為沒(méi)有考慮到該國(guó)家森林公園的具體實(shí)際情況。

根據(jù)《全國(guó)自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案》，撤銷(xiāo)的自然保護(hù)地大多為無(wú)規(guī)劃范圍、無(wú)功能分區(qū)、無(wú)管理機(jī)構(gòu)，無(wú)法實(shí)際落地管理，且存在大面積的村莊、永久基本農(nóng)田、集體人工商品林，資源保護(hù)價(jià)值較低，不具備原生性、典型性和代表性特征，無(wú)明確保護(hù)對(duì)象等情況。顯而易見(jiàn)，作為擁有國(guó)家自然保護(hù)地資質(zhì)的廣東觀音山森林公園，其擁有雄厚的綠色生態(tài)資源，具備鮮明的動(dòng)植物多樣性、獨(dú)特性和典型性，是廣東其他地區(qū)尤其是東莞地區(qū)不能比擬的；其邊界是大致清晰的，有經(jīng)緯圖，里面存在的原有村莊和耕地等等都是當(dāng)初國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)成立國(guó)家級(jí)公園時(shí)就有的，并不影響公園的價(jià)值；如果說(shuō)沒(méi)有落實(shí)到點(diǎn)位、界樁，其責(zé)任也完全在于地方政府部門(mén)的不作為。

(三)違反鼓勵(lì)支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大的精神

撤銷(xiāo)廣東觀音山國(guó)家森林公園自然保護(hù)地，不僅該行政行為的做出事實(shí)不清，證據(jù)不足，違反相關(guān)法律法規(guī)，顯失公允，而且與黨的二十屆三中全會(huì)為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造良好環(huán)境、依法維護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益、鼓勵(lì)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大的精神悖離。

觀音山公園自1999年轉(zhuǎn)型以來(lái)，一直堅(jiān)守“保護(hù)先行、適度開(kāi)發(fā)”的生態(tài)發(fā)展理念，為國(guó)家為社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)均做出了重要的貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)直接間接就業(yè)上萬(wàn)人，榮獲“國(guó)際生態(tài)安全旅游示范基地”“中國(guó)十佳休閑(生態(tài)旅游)景區(qū)”“首批最富文化魅力旅游目的地”“粵港澳大灣區(qū)年度最佳生態(tài)旅游企業(yè)”“最美中國(guó)旅游目的地”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

一旦廣東觀音山國(guó)家森林公園失去“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地”的資質(zhì)，對(duì)于自然生態(tài)資源的長(zhǎng)期保護(hù)、生態(tài)結(jié)構(gòu)及生物多樣性和獨(dú)特性將帶來(lái)重大的破壞性影響，這樣的歷史責(zé)任是任何人都承擔(dān)不起的。

(四)建議有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查，公開(kāi)聽(tīng)證，正式公告：撤銷(xiāo)2024年10月15日《關(guān)于全國(guó)自然保護(hù)地整合優(yōu)化調(diào)整情況的公示》，將廣東觀音山國(guó)家森林公園納入國(guó)家自然保護(hù)地名單。

觀音山國(guó)家森林公園作為唯一的民營(yíng)國(guó)家級(jí)森林公園，成就斐然，他每年投巨資保護(hù)生態(tài)?？紤]其民營(yíng)企業(yè)的特殊性，應(yīng)保留其自然保護(hù)地的資格，鼓勵(lì)他們積累經(jīng)驗(yàn)，探索出一條有別于政府經(jīng)營(yíng)國(guó)家級(jí)公園的新路，以資未來(lái)做比較研究之用，這對(duì)國(guó)家有利無(wú)害。對(duì)于民營(yíng)企業(yè)所存在的問(wèn)題，應(yīng)該積極幫助其盡快解決。

五、專(zhuān)家結(jié)論

綜上所述，撤銷(xiāo)廣東觀音山國(guó)家森林公園自然保護(hù)地的行政行為存在程序違法、實(shí)體違法的問(wèn)題，是違法行政、侵犯民營(yíng)企業(yè)權(quán)利的典型事件。建議有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查、聽(tīng)證，將廣東觀音山國(guó)家森林公園納入國(guó)家自然保護(hù)地名單。